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权力清单制度:给行政权力打造一个制度的笼子

  面对浙江民营经济早发先发、资源要素禀赋先天不足的状况,如何处理政府与市场的关系,更好地发挥市场在资源配置中的作用,是摆在历届省委、省政府面前的重大课题。坚持政府自身改革先行、充分发挥市场机制作用、不断激发市场主体的创业激情与创新活力,既是浙江的成功经验,也是浙江一以贯之的自觉追求。在实践探索中,我们逐渐认识到,处理政府与市场关系,不是简单的“放”与“收”的问题,根本的是要形成科学有效的行政权力运行机制,把行政权力关进制度的笼子里。

  行政权力与其他权力一样,天然具有扩张性,在运行中一旦偏离设置权力的本来目的,就会出现权力滥用、权力寻租、权力腐败等异化现象,导致政府职能履行不到位、行政效率低下、市场机制不能充分发挥作用。十八届三中全会做出推行权力清单制度的决定,就是为了给行政权力打造一个制度的笼子,使之科学有效运行。这个笼子以法律法规为材质,置于阳光下接受监督。

  依法制权是权力清单制度的根本理念。从本质上讲,一切权力属于人民,行政权力是人民让渡给行政机关代为行使的那部分权力。因此,一切行政权力必须源于法律法规的授权。法律法规没有授权、现实中却在行使的行政权力,概属违法。明确权力清单,就是明确非授权即禁止的原则,最大限度防止政府的越位、缺位与错位。而对于市场来说,则要明确负面清单,也就是明确非禁止即准入的原则,最大限度破除市场壁垒,保证各类市场主体平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争。明确权力清单与负面清单,是厘清政府与市场边界的基础一环。

  阳光行政是权力清单制度的最大特点。既然一切权力都源于法律法规的授权,为什么还要实行权力清单制度呢?这个制度安排的关键就在“清单”二字,就在公开。阳光是最好的防腐剂。把权力关进制度的笼子里只是第一步,还要把它放到阳光下,置于群众的视线里。一方面,告诉群众政府拥有权力的数量、规模和边界。另一方面,告诉群众政府行使每一项权力的依据、流程和时限。这样就杜绝了信息不对称造成的权力异化空间,便于群众监督行政权力运行。

  权责一致是权力清单制度的基本原则。权力意味着责任,行政权力应当授之有据、行之有规、错之有责。公布政府部门的权力清单,也就同时公布了其责任清单。为保证权力与责任的对等性,还要建立对违规用权的监督问责机制,以防止行政权力肆意膨胀、为所欲为,出现异化。

  推行权力清单制度,把行政权力关进制度的笼子里,就要做实以下几个环节。

  开展政府部门职责清理。2013年,浙江省政府着眼于正确处理政府与市场关系,积极推动新一轮行政审批制度改革,取得了明显成效。但是,选择性放权、形放实不放、明放暗收等问题仍然在一定程度上存在。如何推进行政审批制度改革,进一步转变政府职能?一是在广度上做文章,就是全面梳理、评估、确定政府部门现有行政权力,做到不留死角;二是在深度上做文章,就是使行政审批制度改革的成果法制化、长效化,走出行政权力膨胀—压缩—再膨胀的怪圈。推行权力清单制度,开展政府部门职责清理,就是做好这两篇文章的有力抓手。通过推行权力清单制度,实行减政放权,可以最大限度减少政府对微观事务的管理,优化政府机构设置、职能配置、工作流程,把行政权力纳入法制的轨道公开运行,接受群众监督。把这项工作做好了,建立科学有效的行政权力运行机制,把行政权力关进制度的笼子里就迈出了坚实的第一步。

  全面清权。行政权力的根本依据是法律法规,基本依托是政府部门的职能。因此,清权要对照法律法规及“三定”方案,结合工作实际、群众要求、行政审批制度改革情况,认真梳理各部门及内设机构主要职能及行政权力。在清权过程中,既要摸清权力的总体情况,也要摸清每一项权力的情况;既要看权力是否合法合规,也要看权力是否合时合需;既要看权力运行的内容,也要看权力运行的程序;既要看权力运行的结果,也要看权力运行的效率;既要看权力行使,也要看责任承担。从而全面梳理出各项行政权力,掌握其法律依据、运行程序、行使效率及对应的责任。

  减权放权。对梳理出来的行政权力,要具体分析。没有法律法规依据的行政权力,直接取消;虽有法律法规依据,但不符合改革精神和发展实际的行政权力,予以严格管理;直接面向基层、量大面广、由地方行使更方便有效的行政权力,一律下放给市县;可以转移给事业单位或社会组织行使的行政权力,予以转移;各部门之间相互交叉的行政权力,要统筹调整,理顺关系,防止推诿扯皮。通过分类处理,加快改变政府管得过多过泛,行政权力过于向上集中、呈倒金字塔配置的状况,保证该减该放的权坚决减到位、放到位。同时,各部门归并整合相同或相近的职责,明确应该保留、必须保留的权力,保证该管的事管住管好。

  标准配权。对市、县政府的行政权力应实行标准化配置,这样有利于建立统一市场。根据浙江的经验,副省级城市,行政权力相对多些,为一档;地级市,行政权力相对少些,为一档;县一级层面,可根据情况配置经济强县、经济一般的县、纯城区、城乡混合区、实行特殊财政体制的区5个标准模板。通过标准化配置行政权力,使各市、县、区有一个基本统一的、权责一致的行政权力架构。

  按图行权。对保留的行政权力,按照规范运行和便民高效的原则,着力减少运转环节,明确和强化责任,研究确定运行程序、办理期限和承办机构,编制履职流程图。履职流程图原则上按职责类别编制,但同类职责中存在关键性差异的项目单独编制。法律法规明确规定程序的,依法编制流程图;没有明确规定的,按照便民原则编制。履职流程图的重点,是通过标准化管理的“刚性效应”,规范自由裁量权,防止制度在执行环节变形走样。

  公开晒权。除了公开每项权力的授予依据、名称编号、办事流程、责任单位、监督电话等权力清单中的静态信息,还要实行行政权力公开运行。借助互联网技术,打造集行政审批、行政处罚、民意征集、效能监察为一体的行政权力公开运行平台。平台具备在线咨询、在线查询、在线申办、在线投诉、在线监察等功能,实现材料网上审核、环节网上流转、数据网上共享、过程网上监督。

  建立健全配套制度,监督行政权力运行。权力清单明确了行政权力的法定权限和运行程序,为保证其科学有效运行创造了条件,但是防止行政权力的猛虎冲出笼子,还需建立健全以权力制约和监督为核心的配套制度,形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。

  完善事中事后监管。大量减权放权后,政府更多地由事前审批转为事中事后监管,实行“宽进严管”,监管的任务非但没有减轻,反而加重了。事前审批是别人找上门,在机关看材料,鉴别把关;事中事后监管是自己走下去,到现场主动发现问题,采取措施。要通过优化流程、创新方法、建立长效机制,把事中事后监管纳入制度的轨道。

  健全行政问责制度。要完善问责程序,公开问责过程,明确问责主体和对象,切实增强行政问责的可操作性。根据权责对等原则确定问责事由,把行政不作为和滥用职权、玩忽职守等违法行政行为一起纳入问责范围。加强机关问责文化建设,在行政系统内部营造有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权要赔偿的浓厚氛围。

  整合各类监督资源。监督行政权力运行光靠政府自身力量远远不够,各级政府部门要主动接受党内监督、人大监督、司法监督、政协民主监督、社会舆论监督,把各类监督力量拧成一股绳,形成制度合力。针对权力清单中确认的行政权力,要全面查找廉政风险点,实施重点监控。通过建立数字监察系统,实现对行政审批、行政处罚、公共资源交易等行政权力运行平台的全程监督、实时监控。

  建立动态调整机制。权力清单一经公布就具有刚性约束力,行政部门不得擅自增加项目,行使清单之外的权力,否则就是违法,将被追责。同时,也要根据法律法规和机构职能调整情况,定期修改完善、审核公布清单,确保权力清单科学有效、与时俱进。

  改革开放35年,浙江从一个资源小省发展为经济大省,我们的优势始终在市场、在民间。这背后,则是浙江历届省委、省政府面对市场时始终秉持的自律与自警,是对健全行政权力运行机制的执著探索。1999年7月,浙江启动省级政府部门审批制度改革试点;1999年9月,上虞成立全国第一家行政服务中心;2002年12月,温州启动政府效能革命;2008年7月,富阳开展以“清权、减权、制权”为核心内容的权力革命。现在,推行权力清单制度则是这种探索的延续和深化。这项新的探索涉及面广、情况复杂,不可能一蹴而就,需要我们从实际出发,在实践中不断创新,不断完善,最终形成决策科学、执行坚决、监督有力的行政权力运行体系,打造“有限、有为、有效”的现代政府,保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。

  (作者:浙江省委副书记、省长)

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